Branislav Fábry: Programové vyhlásenie vlády a jeho výzvy

V nedeľu zverejnila vláda SR svoje programové vyhlásenie (PVV). Vzhľadom na to, že k zverejneniu došlo až na poslednú chvíľu, nebude dosť času na jeho podrobnú analýzu pred hlasovaním o dôvere v Národnej rade SR. Ide o dokument, ktorý vzhľadom na parlamentné počty prejde bez ohľadu na svoje nedostatky. Je však veľmi ambiciózny svojimi prísľubmi a ak by sa ich podarilo vláde splniť, bol by to veľký úspech. Takže napriek nedostatočnému času na analýzu dokumentu pred hlasovaním bude zrejme príležitosť upozorňovať na jeho nedostatky vždy vtedy, keď vláda poruší nejaký sľub. Na niektoré veci však treba upozorniť už teraz. Keďže je dokument veľmi dlhý, zameriam sa len na niektoré témy:

• Demokracia a právny štát
• Súdna moc a spravodlivosť
• Zdravotníctvo
• Obrana a zahraničie
• Hybridné hrozby a propaganda
• Boj proti korupcii
• Programové vyhlásenie a budúcnosť

.

Demokracia a právny štát

Dlhodobo za základný problém demokracie na Slovensku možno považovať, že tu vládne oligarchia a nefungujú inštitúty priamej demokracie. Jedným z nástrojov ako obnoviť demokratické princípy vládnutia by bolo zníženie kvóra pre referendum, o tom som písal opakovane a aj mnohí vládni politici to pred voľbami sľubovali. Žiaľ, nová vláda v tejto zásadnej otázke napokon ústavu nezmení a miesto toho naformulovala „zavedenie možnosti legislatívnej iniciatívy občanov na základe kvalifikovaného návrhu“. Legislatívna iniciatíva občanov je v poriadku, sfunkčnenie referenda ale nenahradí. Nie je jednoduché zozbierať podpisy občanov pre legislatívnu iniciatívu, je však jednoduché hodiť taký návrh do koša v NR SR. Politicky najvhodnejšie by však ľudový návrh pozmeniť v druhom čítaní, aby z neho zmizlo všetko, čo by vládnej moci nevyhovovalo.

V PVV treba oceniť zámer uskutočňovať participatívne a komplexné posúdenie návrhov zákonov, odstránenie tzv. prílepkov v zákonoch, či dodržovanie dostatočnej legisvakačnej doby, i keď je otázne, či sa tieto ciele podarí naplniť. Legislatívna aktivita vlády v priebehu posledného mesiaca sa týmito princípmi vôbec neriadila, i keď ju ovplyvnila pandémia. Zámer novelizovať zákony pre podnikateľov len k 1. januáru je tiež pekný, ale v realite sa nemusí podariť a netreba na to ani pandémiu. Stačí, ak napr. ÚS SR počas roka vyhlási protiústavnosť nejakého zákona uprostred roka a bude treba prijať rýchlo nový zákon. Môžeme tiež predpokladať, že v mnohých narýchlo prijímaných zákonoch z posledného mesiaca dodatočne objavíme chyby a budeme ich urýchlene novelizovať.

Vzhľadom na veľké množstvo zmien navrhovaných v PVV bude treba efektívnu koordináciu legislatívneho procesu. Aj preto sa v PVV objavila predstava, že vládne návrhy zákonov mimo legislatívneho plánu vlády by prechádzali len po konzultácii s príslušným podpredsedom vlády. To sa však môže ukázať ako iluzórne – čo neprejde cez vicepremiéra, to posunú ministri do NR SR cez spriaznených poslancov ako poslanecký návrh zákona. Podobná prax tu existovala aj v minulosti. Skôr sa treba zamyslieť, či radšej netreba zredukovať počet zmien a inovácii navrhovaných v PVV. Súčasná pandémia tiež vyvolá množstvo netušených problémov, pri ktorých nebude vhodné experimentovať s novými nezažitými právnymi inštitútmi.

.

Súdna moc a spravodlivosť

Vzhľadom na počet strán sa ako kľúčová v PVV javí reforma justície. V tejto súvislosti navrhla vláda množstvo nových inštitútov a zmien zákonov. Chystá pritom aj novelizáciu ústavy. Lenže práve súdna moc je tou hlavou ústavy, ktorá bola po jej vzniku novelizovaná najkomplexnejšie. Zásadnou zmenou má prejsť ústavný súd. Vláda sľúbila „reformu zloženia Ústavného súdu SR s brzdami proti pasivite parlamentu pri nezvolení kandidátov“. Problém s kandidátmi na sudcov ÚS SR je síce treba riešiť, ale netreba zabúdať, že ako hlavný problém sa tu ukázala neochota prezidenta vymenovať sudcov napriek opakovanému nálezu ÚS SR či stanovisku Benátskej komisie. Treba vytvoriť model, kde by sa podobná blokáda opakovať nemohla. Tiež si však treba uvedomiť, že vzhľadom na čerstvých sudcov ÚS SR sa budú môcť dané pravidlá v plnom rozsahu uplatniť až po roku 2031. Takže napriek ústavnej väčšine vládnej koalície treba hľadať konsenzus i s opozíciou, aby nejaká nová moc tieto pravidlá ešte pred rokom 2031 opäť nezmenila.

Nie je možné rozobrať všetky návrhy z PVV, ktoré sa týkajú problematiky spravodlivosti. Mnohé sú veľmi zaujímavé, napr.: zriadenie Najvyššieho správneho súdu, adekvátne platové ohodnotenie zamestnancov súdov, odmeňovanie členov Súdnej rady SR – nesudcov, celoplošné zavedenie časových rámcov na rozhodovanie, zavedenie špecializácie sudcov na hlavné agendy, maximálne odbremenenie predsedov súdov od záťaže spojenej so správou súdov, systém prehľadného sprístupňovania judikatúry, humanizácia a zmierňovanie obmedzení osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu, vybudovanie detenčného ústavu, atď. Problémom je ale to, že hoci ide o zaujímavé návrhy, budú vyžadovať zásadné navýšenie výdavkov, i keď príjmy štátu neporastú. Niektoré návrhy zasa povedú k nárastu byrokracie…

Za pomerne nebezpečný návrh považujem „zrušenie súhlasu Ústavného súdu ako podmienky na vzatie sudcu a generálneho prokurátora do väzby“. Rozumiem, že ide o reakciu na existujúce problémy v súdnictve, ale takéto kroky môžu predstavovať hrozbu pre nezávislosť sudcov. Stačí totiž, aby nejaké oligarchické médium vyhecovalo dav proti konkrétnemu sudcovi (objaví sa nahrávka, kde ho niekto spomenie) a určité štátne orgány začnú populisticky vytvárať na sudcu tlak trestnými konaniami. Varovaním v tejto súvislosti je aj fakt, že aj v marci 2020 ÚS SR odmietol schváliť väzbu pre väčšinu z 13 sudcov, ktorých navrhovala NAKA. Napriek podpornému stanovisku médií išlo vtedy o vážnu vec: úlohou ÚS SR nie je posudzovať dôvodnosť návrhu na väzbu sudcov, ale vylúčiť, že pri väzbe ide o zneužívanie moci. Vylúčil to len v piatich prípadoch… Celú záležitosť pritom posudzovali noví ústavní sudcovia menovaní Z. Čaputovou… Podobne aj spôsob, akým nová vládna koalícia v marci 2020 ovládla Súdnu radu SR vyvoláva obavy a preto treba sledovať ako sa bude vyvíjať aj reforma Súdnej rady SR. Súčasný vývoj však celkovo ukazuje na potrebu zachovania silných garancií pre nezávislosť súdnictva.

.

Zdravotníctvo

Problematikou, ktorej význam narastá práve kvôli výzvam súčasnosti, je oblasť zdravotníctva. Vláda preto prichádza s ambicióznymi cieľmi a plánuje „funkčný zdravotný systém do roku 2030“. Takisto sľubuje, že kvôli pandémii „zabezpečí včasnú diagnostiku, liečbu, vhodnú infraštruktúru a logistiku zdravotníckych kapacít.“ Taktiež sľubuje, že kľúčovými hodnotami budú „spravodlivosť, solidarita, kvalita a rovnosť prístupu k zdravotnej starostlivosti“ a že „nebude ustupovať silným záujmovým a finančným skupinám v pozadí“. Podľa PVV štát chce byť „garantom dostupnosti zdravotnej starostlivosti pre svojich občanov aj svojou vlastníckou prítomnosťou“. Tieto ciele treba doplniť aj o „prierezový pohľad na zdravie občanov“ či „vzdelávanie a celkovú informovanosť občanov o zdraví“ a taký „manažment pacienta“, aby si bol „vždy vedomý svojho ďalšieho kroku namiesto blúdenia systémom“. Ak by sa to vláde podarilo dosiahnuť, stala by sa najúspešnejšou vládou v EÚ, existujú však dôvody pochybovať, či sa jej to podarí. Sú to totiž ciele, ku ktorým sa hlásila v podstate každá vláda. Vzniká otázka, prečo by sa to malo podariť práve tej súčasnej, ktorá bude mať navyše sťaženú úlohu kvôli pandémii.

Je očividné, že niektoré opatrenia vlády môžu vyvolať zmätok alebo viesť k nárastu byrokracie, ak nebudú dobre pripravené, napr. nová HTA agentúra či zmena fungovania Úradu pre dohľad. Aj „systém hlásenia podozrenia z pochybenia pri poskytovaní zdravotnej starostlivosti“ treba nastaviť opatrne, pretože každý pacient by mohol svoju subjektívnu nespokojnosť hodnotiť ako pochybenie lekára. Vláda ale prisľúbila i mnohé zaujímavé kroky: pacientom s podozrením na nádorové ochorenie chce zabezpečiť operáciu do 14 dní od indikácie, inak uhradiť operáciu v ľubovoľnej krajine EÚ; tiež navrhuje inovatívne spôsoby poskytovania zdravotnej starostlivosti pomocou moderných technológii; zlepšenie pracovných podmienok a motiváciu pracovníkov v zdravotníctve, aby zostával a takisto sa vracal do SR; prijímanie významne väčšieho počtu študentov medicíny; zlepšovanie kvality a procesov v akútnej a urgentnej starostlivosti, zvýšenie kvality dopravnej zdravotnej služby; výstavbu nových nemocníc; atď.

Problémom je, že navrhované kroky budú ekonomicky veľmi náročné a budú vyžadovať obrovské investície. V PVV sa preto spomína aj otázka financovania: „Vláda SR sa zaväzuje odpolitizovať financovanie zdravotníctva a zabezpečí výrazný nárast celkových výdavkov s cieľom čo najrýchlejšie dosiahnuť priemer v EÚ, v rámci možnosti verejných financií (ideálne s nárastom 0,3 percentuálneho bodu HDP ročne).“ Zvýšenie o 0,3% HDP ročne by bolo síce výborné, ale sotva sa ho podarí naplniť bez obmedzenia iných rozpočtových kapitol, najmä keď kvôli pandémii budú klesať odvody do zdravotných poisťovní. I také zvýšenie by však nestačilo, pretože prostriedky v zdravotníctve z veľkej časti pohltí boj proti pandémii – stačí si uvedomiť nárast cien základných pomôcok, napr. rúšok… Okrem toho, pri snahe o udržanie či návrat zdravotníkov zo zahraničia budeme konkurovať s inými krajinami EÚ, ktoré si po kríze začnú tiež uvedomovať ich prínos pre tamojšiu spoločnosť.

.

Obrana a zahraničie

Pokiaľ ide o otázky obrany, ako prvý zaujme fakt, že vláda chce napriek pandémii naďalej zvyšovať výdavky na obranu: „Vláda SR udrží stabilitu a predvídateľnosť obranných výdavkov s ambíciou dosiahnuť ich 2 % podiel na HDP v roku 2024.“ Ide približne o sumu rovnajúcu sa 12% príjmov štátneho rozpočtu, takže za účelom navýšenia výdavkov na zbrojenie bude treba v niektorých iných kapitolách ubrať. Keďže však vláda v PVV prisľúbila veľa nových krokov, ktoré znamenajú rast nákladov vo väčšine rozpočtových kapitol, vzniká otázka, kde peniaze na zbrojenie zoberie. Okrem iných je v kapitole o obrane zaujímavé aj toto vyjadrenie: „…podporí účelnú regionálnu a bilaterálnu spoluprácu v oblasti obrany, pričom Spojené štáty americké považuje za kľúčového spojenca.“ Keďže sa v PVV výslovne nespomína téma prípadnej dohody o obrannej spolupráci s USA, je treba zistiť, aké budú plány vlády pri tejto téme.

Pokiaľ ide o zahraničnú politiku, treba uznať, že táto kapitola je jednoznačne orientovaná na podporu EÚ a NATO, avšak nie až tak agresívna, ako sa z doterajších vyjadrení MZVaEZ dalo očakávať. Pri otázke Ukrajiny sa uvádza, že „neakceptujeme narušenie jej teritoriálnej integrity“, ale bez zbytočných útokov na Rusko. Niektorým militaristom v médiách sa to síce zdá málo, ale pre porovnanie, pri téme západného Balkánu sa v PVV vôbec nespomína otázka Kosova, hoci je k nám bližšie než Krym, pri EÚ sa neuvádza okupácia tretiny územia Cypru, hoci ide o členský štát EÚ, a neuvádza sa ani odmietanie anexie východného Jeruzalema. MZVaEZ tiež naďalej plánuje koordinovať svoje aktivity s mimovládnymi organizáciami – v PVV sa uvádza: „Vláda SR bude pokračovať v úzkom dialógu s mimovládnym sektorom ako kľúčovým partnerom.“ Vláda chce pripraviť aj novú Bezpečnostnú stratégiu SR a Obrannú stratégiu SR, čo treba považovať za krok správnym smerom – aj keď obsah nových dokumentov ešte nepoznáme a preto treba byť opatrný.

Určité nečakané prekvapenie v otázkach zahraničnej politiky sa však objavilo na tlačovej konferencii vlády k PVV. Dozvedeli sme sa tam nielen to, čo nám chcela vláda povedať, ale aj niečo navyše. Konkrétne išlo o otázku novinára z Denníka N, ktorý hovoril o akomsi posune v texte PVV oproti pôvodnej verzii, kde sa nemali tak výslovne spomínať naši susedia. Členovia vlády to síce ihneď dementovali, ale i tak vznikli otázky. Zo strany novinára mohlo ísť iba o hoax (to by príliš neprekvapilo), ale skôr to vyznelo tak, ako keby sa Denník N dostal k informáciám z ministerstva zahraničia skôr než ostatní, vrátane poslancov. Nechcem špekulovať, ako to naozaj bolo, ale názorová blízkosť Denníka N a zamestnancov MZVaEZ je veľmi dobre známa. Do budúcna preto treba zabezpečiť, aby z ministerstiev neunikali dokumenty.

.

Hybridné hrozby a propaganda

Podľa očakávania, v PVV sa spomína aj boj proti hybridným hrozbám, i keď treba uviesť, že tu vláda prisľúbila zachovať určité hranice, najmä: „Tento boj však nikdy nesmie oslabiť podstatu slobody slova ako východiskového princípu demokracie.“ To, čo vyvoláva obavy, je tvrdenie, že vláda zvažuje aj „zvýšenie ochrany… prostredníctvom noriem trestného práva pred rizikom hybridných hrozieb, týkajúcich sa najmä šírenia propagandy a dezinformácií, podpory extrémistických zoskupení…“. Používanie trestného práva v súvislosti s hybridnými hrozbami a extrémizmom treba vnímať s nedôverou, lebo môže zásadným spôsobom obmedziť ľudské práva. Netreba tiež zabúdať, že ešte na začiatku roku 2019 zrušil ÚS SR z takýchto dôvodov protiextrémistickú novelu. V boji proti hybridným hrozbám by si mala vláda dávať pozor aj vlastné aktivity: sama chce podporovať slobodu náboženského vyznania vo svete prostredníctvom „Medzinárodnej aliancie pre podporu náboženskej slobody“, avšak mnohé krajiny vnímajú ako „hybridnú hrozbu“ práve slobodné šírenie náboženských predstáv.

V PVV sa tiež píše: „Vláda SR pripraví akčný plán na koordináciu boja proti hybridným hrozbám a šíreniu dezinformácií a vybuduje adekvátne centrálne kapacity pre jeho realizáciu.“ Uvidíme teda, či vznikne aj Úrad boja proti hybridným hrozbám. Hybridné hrozby a dezinformácie sa spomínajú v rôznych častiach PVV a zdá sa, že jednotlivé rezorty majú k problematike odlišný prístup. Otázky vyvoláva aj nedávne vyjadrenie M. Klusa, ktorý ohlásil zintenzívnenie boja proti propagande, pričom povedal, že chce osloviť administrátorov stránky Zomri. Vláda by si však mala dávať pozor na to, s kým chce v boji proti propagande spolupracovať. Stránka Zomri totiž pod zámienkou satiry taktiež šíri politickú propagandu a masívne porušuje ústavné práva iných, najmä právo na zachovanie osobnej cti, dobrej povesti a na ochranu mena iných osôb (čl. 19 ústavy), pričom hanobí aj pamiatku umelcov ako K. Gott či I. Bartošová.

.

Boj proti korupcii

Ako dominantnú tému v predvolebnej kampani používali víťazi volieb tému boja proti korupcii. A hoci je táto téma spomenutá hneď v úvode PVV, k najpresvedčivejším kapitolám nepatrí. Za problematický považujem cieľ „dosiahnuť v rebríčku vnímania korupcie Transparency International zlepšenie o 20 miest oproti aktuálnemu umiestneniu“. Takéto umiestnenie vôbec nemusí byť výsledkom úspešného boja proti korupcii, pretože vnímanie korupcie a reálny úspech proti korupcii sa nie vždy zhodujú. Vnímanie korupcie ovplyvňuje napr. mediálny obraz, ktorý môže vládu vykresľovať horšie alebo lepšie bez ohľadu na realitu. Podobne by sme nemali mať príliš veľké očakávania z princípov tzv. otvoreného vládnutia. Ide síce o krok správnym smerom, ale prelom v boji proti korupcii nespôsobí. Akčný plán Iniciatívy pre otvorené vládnutie totiž prijala vláda už v roku 2012, zvýšil sa aj počet otvorených dát na portáloch, prišlo k mnohým zverejňovaniam údajov, atď.

Ani zákon o lobingu sa nemusí ukázať ako efektívny. Je veľa krajín, ktorým taký zákon v boji proti korupcii nepomohol vôbec. Sprísnenie majetkových priznaní môže takisto viesť k ďalšiemu chaosu a byrokratizácii, viacerí už poukázali na nejasnosti a NKÚ či ÚVO tu takisto nemusí pomôcť. Najmä verejné obstarávanie sa kvôli komplikovaným pravidlám stalo „nočnou morou“ vedcov a mnohé vedecké projekty sa tým zbytočne zdržujú. Miesto toho sa kladie sa dôraz na formalizmus. Ako neveľmi presvedčivý možno vnímať aj návrh každoročného testu na detektore lži pre vysokých policajných funkcionárov. Predpokladám, že to povedie k ústavným sťažnostiam. Problémom môže byť aj centralizácia prijímania do štátnej služby.

.

Programové vyhlásenie a budúcnosť

Vzhľadom na 121 strán PVV nie je možné spomenúť všetky kapitoly, preto viaceré z nich vynechám, i keď mnohé z nich môžu byť zásadné – vzdelávanie, životné prostredie, atď. Vláda však aj v týchto kapitolách navrhuje veľa nových opatrení a veľa nových výdavkov. Možno konštatovať, že vláda si nasadila vysokú latku, ktorú takmer určite nepreskočí, dôležité však bude, aby ju až príliš nepodliezala. Je tiež zjavné, že príjmy štátneho rozpočtu v najbližších rokoch na také ambiciózne PVV stačiť nebudú a plán dosiahnuť vyrovnaný rozpočet znie skoro ako žart. Skôr sa dá očakávať, že vláda bude nakoniec musieť mnohé zámery z PVV opustiť. Situácia po pandémii bude zrejme oveľa menej predvídateľná, narastie nespokojnosť s verejnou mocou a budú nás čakať aj celoeurópske výzvy. A keďže mnohé návrhy predstavujú aj výzvu pre stabilitu právneho poriadku, bude ich treba odmietnuť aj kvôli stabilite štátu.

---